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Analyse légistique des pratiques d'harmonisation des règlements municipaux au Québec

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2020
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La loi confère aux municipalités locales québécoises des pouvoirs d’adopter des règlements pour régir divers aspects de la vie citoyenne dans les limites de leur territoire, notamment la sécurité, l’approvisionnement en eau potable, la gestion des déchets et des matières recyclables de même que la construction d’immeubles. Bien que ces différentes matières constituent des préoccupations communes à la plupart des municipalités locales québécoises, celles-ci en traitent par un exercice très largement autonome de leurs pouvoirs réglementaires. Cette autonomie réglementaire s’accompagne parfois d’un manque de concertation entre elles, susceptible de faire naître des difficultés pour les autorités locales, leurs agents et les citoyens. En butte aux inconvénients qui peuvent découler de la divergence entre réglementations locales sur un même objet, notamment en raison de difficultés d’application, des gestionnaires de municipalités locales voisines ont été amenés à envisager et promouvoir l’harmonisation de ces réglementations dans différentes régions et à différentes échelles : de quelques municipalités limitrophes à un territoire comprenant plusieurs municipalités régionales de comté. Cette harmonisation normative laisse cependant place à l’adoption de règles uniques à une municipalité en présence de particularité locale dont la source peut être, notamment, son caractère rural ou urbain. Cette thèse présente les pratiques d’harmonisation des réglementations locales qui ont cours sur le territoire québécois en matière de paix, d’ordre et de sécurité publique. En effet, dans plusieurs régions de la province, les législateurs locaux ont exercé leurs pouvoirs de façon concertée à l’échelle d’une municipalité régionale de comté pour l’adoption de règlements dont la mise en œuvre est confiée à des agents d’application dans le cadre d’ententes de services. L’analyse de ce phénomène est effectuée selon les connaissances de la légistique, discipline au service de la création de la législation. Il en ressort que ces pratiques reflètent, dans une large mesure, le modèle théorique de la iii communication législative, laquelle prend appui sur le processus de production normative en quatre phases que préconise la légistique. La faisabilité d’une concertation entre différents législateurs locaux exprime une dynamique collaborative alors qu’une cohérence de leur action publique est utile, voire nécessaire pour l’atteinte d’un objectif commun. La thèse conclut donc en proposant l’optimisation des pratiques d’harmonisation normative observées à la lumière des préceptes de la légistique. Parmi les outils d’action publique dont dispose le palier municipal, l’harmonisation des réglementations locales offre d’intéressantes perspectives. Cette façon de créer le droit positif dans le domaine de la sécurité, de la paix et de l’ordre a fait ses preuves quant à la capacité des administrateurs locaux de différentes municipalités à devenir de véritables partenaires. L’harmonisation réglementaire peut ainsi s’ajouter aux autres instruments d’action publique à la disposition des municipalités locales. En somme, compte tenu du fait que les municipalités locales ont un accès très variable à des ressources pour rendre les services publics à leurs citoyens et régir les enjeux complexes auxquels elles peuvent être confrontées, l’harmonisation normative paraît créer un environnement propice à leur partage. Une mutualisation de l’activité normative résulte de l’exercice concerté des pouvoirs réglementaires alors que plusieurs municipalités locales se voient impliquées dans la production d’une solution normative à une problématique commune. Exercée dans l’intérêt public et sensible aux préoccupations de bonne gestion, l’autonomie réglementaire locale pourrait commander, dans certains domaines au moins, l’exercice concerté des pouvoirs réglementaires comme une façon de rendre les normes locales à la fois mieux adaptées au cadre plus large dans lequel évoluent la municipalité locale et ses citoyens et plus susceptibles d’une mise en œuvre efficace. L’harmonisation des règlements municipaux apparaît ainsi comme un alliage pragmatique d’autonomie et d’interdépendance.
The laws of the province of Québec grant powers to municipalities that enable them to make regulations governing many aspects of citizen’s lives within their boundaries including: public safety, potable water supply, management of waste disposal and recycling, as well as building construction. Even if these matters are of common concern to most Québec municipalities, they are dealt with through an autonomous exercise of local regulatory powers. This regulatory autonomy sometimes leads to a lack of consistency between municipalities which could give rise to challenges for local authorities, their agents and populations. In order to circumvent the inconvenients resulting from the discrepancies between municipal regulations governing the same subject-matter, such as enforcement difficulties, local authorities of neighbouring municipalities have considered the harmonization of their by-laws in different regions and at different scales: from a few municipalities up to a territory including several regional county municipalities. However, this normative harmonization leaves space for the creation of rules that are unique to a single municipality when there is a distinctive feature that could be linked to the its rural or urban character, among other things. This thesis presents the harmonization of municipal by-laws practices that are ongoing on territory of the province of Quebec with respect to peace, order and public safety. In several regions of the province, local legislators, comprised in the territory of a regional county municipality, have exercised their powers in a coordinated manner in order to make by-laws which are to be implemented by enforcement officers through a service agreement. The analysis of this phenomenon is carried out using the knowledge of legistics, a discipline aimed at better law-making. It reveals that these practices reflect to a large extent the theoretical model of legislative communication which is based on a 4-phase process for normative production, as recommended by legistics. v The feasibility of coordinating many different local regulations-makers shows that a collaborative dynamic is emerging as coherence in public action is not only useful, but instrumental to achieve common goals. This thesis concludes by suggesting that the current normative harmonization practices be optimized in light of the methods and knowledge of legistics. Amongst all of the means for public action that are available to municipal authorities, the harmonization of bylaws shows interesting potential. This method of creating regulations governing peace, order and public safety has demonstrated the ability of local authorities from different municipalities to become true partners. Municipal by-laws harmonization could be added to other policy instruments at the disposal of municipalities in implementing their public policies. In essence, since municipalities have an uneven access to resources in providing public services to their population and in dealing with complex challenges, regulatory harmonization seems to be creating an environment conducive to the sharing of all available resources. There is a mutualization of the normative activity resulting from the coordinated exercise of regulatory powers as several municipalities are involved in the production of a regulatory answer to a common issue. Carried out in the public interest and sensitive to sound management, municipal regulatory autonomy might require, at least in some areas, the coordinated exercise of regulation-making powers as a way to make local rules more coherent with the broader environment in which municipalities and their citizens evolve, while potentially contributing to a more effective enforcement. The harmonization of municipal by-laws appears to be a pragmatic combination of autonomy and interdependence.
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thèse de doctorat